La disciplina della prevenzione degli incidenti rilevanti rappresenta una delle primigenie applicazioni dei principi di prevenzione, precauzione e di correzione alla fonte dei danni causati all’ambiente e alla salute umana, prima ancora che essi trovassero riconoscimento esplicito nel diritto dei trattati europei.
La fonte legislativa più risalente in materia è la direttiva 82/501/CEE, denominata “direttiva Seveso”, in quanto la sua redazione e soprattutto la sua approvazione sono stati in gran parte determinati dallo sconcerto e dalle preoccupazioni per quanto avvenuto nell’omonimo paese della Brianza in cui il 10 luglio 1976, in seguito all’esplosione di un reattore chimico dello stabilimento della società ICMESA sito nel confinante comune di Meda, una vasta nube di diossina invase il territorio provocando l’insorgere di gravi malattie nella popolazione e ancor più nei nascituri, insieme a grandissimi danni all’ambiente.
La disciplina così introdotta nel 1982 è stata oggetto di un significativo processo di revisione ed evoluzione normativa, determinato in alcuni casi sempre dal verificarsi di drammatici incidenti industriali.
Ad oggi è in vigore in ambito comunitario la “diretta Seveso III”, ossia la Direttiva 2012/18/UE, e in ambito nazionale la relativa disciplina attuativa, il D. Lgs. n. 105 del 26 giugno 2015.
L’ incidente rilevante viene definito “un evento quale un’emissione, un incendio o un’esplosione di grande entità, dovuto a sviluppi incontrollati che si verifichino durante l’attività di uno stabilimento soggetto al presente decreto e che dia luogo a un pericolo grave, immediato o differito, per la salute umana o l’ambiente, all’interno o all’esterno dello stabilimento, e in cui intervengano una o più sostanze pericolose.” Il coefficiente di probabilità del versificarsi dell’evento può essere dunque indeterminato o basso, ma in un’ottica evidentemente precauzionale si reputa opportuno adottare un apparato di procedure e misure cautelative in considerazione della gravità e della diffusività dei potenziali effetti che potrebbero derivarne.
Salve alcune esclusioni previste dall’art. 2 del D. Lgs. n. 105 del 2015, l’ambito di applicazione è assai vasto, ricomprendendo tutti gli stabilimenti in cui sono presenti sostanze pericolose all’interno di uno o più impianti, comprese le infrastrutture o le attività comuni o connesse.
Inoltre è reso ancora più ampio dall’art. 3 lett. n) che attribuisce rilevanza non solo alla presenza reale di sostanze pericolose nello stabilimento, ma anche a quella prevista o di cui è ragionevole prevedere la generazione, in caso di perdita di controllo dei processi, comprese le attività di deposito, in un impianto in seno allo stabilimento.
Deve comunque precisarsi che il riferimento alle sostanze pericolose riguarda quelle elencate nell’allegato 1 al D. Lgs n. 105 del 2015, e non tutte le sostanze definite pericolose dal sistema mondiale armonizzato adottato dal regolamento europeo n. 1272/2008, cosiddetto “regolamento CLP”.
Gli stabilimenti considerati vengono suddivisi in due categorie, di soglia inferiore e di soglia superiore, a seconda della quantità di sostanze pericolose presenti, e vi corrispondono adempimenti differenti in capo al gestore.
Sia per gli stabilimenti di soglia inferiore che per quelli di soglia superiore è sancito l’obbligo di trasmettere la notifica a un nutrito gruppo di enti, ossia il Comitato Tecnico Regionale, la Regione, il Ministero dell’ambiente tramite l’ISPRA, la Prefettura, il Comune e il Comando provinciale dei Vigili del fuoco.
La notifica, sottoscritta nella forma dell’autocertificazione, deve contenere le informazioni indicate all’art. 13 comma 2 e le verifiche in merito alla veridicità delle informazioni comunicate sono effettuate da ISPRA, con oneri a carico del gestore.
Il gestore dello stabilimento deve inoltre redigere un documento in cui definisce la propria politica di prevenzione degli incidenti rilevanti e deve allegarvi il programma per l’attuazione del sistema di gestione della sicurezza.
Per gli stabilimenti di soglia superiore, il gestore deve altresì disporre un rapporto di sicurezza da sottoporre ai fini dell’approvazione al Comitato Tecnico Regionale, che effettua l’attività istruttoria e i necessari sopralluoghi, indicando nel termine di quattro mesi dall’avvio dell’istruttoria, le valutazioni tecniche finali, le eventuali prescrizioni integrative e, qualora le misure adottate dal gestore per la prevenzione e per la limitazione delle conseguenze degli incidenti rilevanti siano nettamente insufficienti, è disposta la limitazione o il divieto di esercizio.
Sempre per i soli stabilimenti di soglia superiore il gestore è tenuto a predisporre, previa consultazione del personale che lavora nello stabilimento, il piano di emergenza interna da seguire allo scopo di controllare e circoscrivere gli incidenti in modo da minimizzarne gli effetti dannosi per salute umana e l’ambiente.
Il piano di emergenza esterna, invece, sia per gli stabilimenti di soglia inferiore che per quelli di soglia superiore, è predisposto dal Prefetto.
In particolare per le aree in cui la probabilità o la possibilità o le conseguenze di un incidente rilevante possono essere maggiori a causa della posizione geografica e della vicinanza degli stabilimenti stessi per via del cosiddetto “effetto domino”, cui l’art. 19 ricollega doveri di collaborazione tra i gestori, nella predisposizione del piano di emergenza esterna si tiene conto dei potenziali effetti di concatenamento in caso di incidente rilevante in uno degli stabilimenti.
Ai fini del controllo del rispetto degli obblighi posti dalla normativa e dell’effettiva applicazione delle misure cautelari gli organi competenti predispongono e attuano un piano nazionale o regionale, a seconda della soglia degli stabilimenti, di ispezioni, a conclusione delle quali vengono comunicate al gestore le relative conclusioni e le misure eventualmente da attuare.
Per i casi di violazione degli obblighi previsti il D. Lgs. n. 105 del 2015 contempla per lo più figure contravvenzionali di reato e parallelamente prevede in via amministrativa l’invio al gestore di una diffida, la cui inottemperanza comporta la sospensione dell’attività dell’impianto o dello stabilimento e in casi di perdurante mancato adeguamento alle prescrizioni impartite addirittura la chiusura dello stabilimento o, ove possibile, del singolo impianto o di una parte di esso.
Infine occorre sottolineare che la disciplina legislativa in ambito di incidenti industriali rilevanti pone anche dei criteri di sicurezza da rispettare in sede di pianificazione urbanistica prevedendo inoltre forme di consultazione pubblica e di partecipazione al processo decisionale di adozione degli strumenti urbanistici pertinenti da parte degli enti territoriali.